PPP[公私夥伴關係]

公私合作制Public-PrivatePartnerships，簡稱為PPP，國內也譯作“公私夥伴關係”。PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協定建立起來的一種長期合作夥伴關係，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。

概述

公共（public）和私人（private）兩個詞都源於拉丁語，前者意指“人們的”，與多數人利益相關，有較多

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社會公眾參與的事務領域；而後者意思是“分離的”，表示作為私人的事務而與公眾事務相分離的領域。政府提供公共品也可採用“公私夥伴關係”機制，即public（公共）private（私有）partnership（夥伴關係），簡稱PPP模式。PPP的實現過程中最為核心的法律關係即公共部門與私人部門之間的法律關係。PPP協定中反映了公共部門與私人部門之間對於公共服務的買賣契約關係，還反映了私人部門作為公共服務的生產者和經營者與公共部門作為公共服務市場的監管者之間的管理與被管理關係。PPP協定形成的是以私人部門參與實現政府公共服務職能為內容的公法與私法相結合的新型法律關係，應屬於兼具公法和私法性質的混合契約，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。

夥伴關係

夥伴關係是PPP第一大特徵，所有成功實施的PPP項目都是建立在夥伴關係之上的。可以毫不誇張地說，夥伴關係是PPP中的是為核心問題之一，沒有夥伴關係就沒有PPP。這種夥伴關係應該是持久且有關聯的。政府購買商品和服務，給予授權，徵收稅費和收取罰款，但這些事務的處理並不表明合作夥伴關係的真實延續。即便一個公共部門機構

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每年都和同一個供應商合作，這種形式也不能被認為是一種夥伴關係。即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐，這也不能構成一種夥伴關係（Kelly, 2000,p.10）。那么，PPP中民營部門與政府公共部門就是一種夥伴關係，而非一般意義上的關係，它直接影響著PPP項目的成功實施與否。這種夥伴關係與其它關係的一個顯著特點就是目標一致。公共部門之所以和民營部門合作並形成夥伴關係，一個核心的問題是他們有著一個共同的目標：以最少的資源，實現最多的產品或服務。目標一致是形成夥伴關係的基礎。從管理的角度看，當目標一定時，要用儘可能少的資源實現既定的目標；當資源一定時，要用已有資源實現產品或目標的最大化。
這是管理當中一個問題的兩個方面。那么，政府公共部門自己能否實現這個管理目標呢？無論是經濟理論分析、歷史的經驗、還是現實實踐的證明，公共部門本身很難實現，也很難做到這一點。私人部門自身可以嗎？由於項目的公共性、自然壟斷性、及民營部門追求利益最大化等，僅僅民營部門自身也不可能做到。這在客觀上就要求公共部門與民營部門進行合作，為了實現一個共同的目標，就是以最少的資源生產出更多的產品或服務。民營部門是以此目標實現自身利益的最大化，而公共部門是以此目標實現以最少的資源為社會提供更多的公共產品和服務。形成夥伴關係僅僅目標一致還是不夠的，為了能夠保持這種夥伴關係的長久與發展，還需要夥伴之間相互為對方考慮問題，站在對方角度思考問題，為對方著想。只有這樣，這種夥伴關係才能長久發展下去。

利益共享

利益共享是PPP的第二個特徵。在這裡我們要明確的是，公共部門是與民營部門分享利益而非分享利潤。公共部門不能夠也不允許同民營部門分享利潤，公共部門不僅不能分享，而且還要對民營部門的高額利潤進行控制，也不允許民營部門在項目執行過程中形成高額利潤。其是主要原因是，任何PPP項目都是公益性項目，是以為社會公眾提供更多的公共產品和服務為目的，而非以利潤最大化為目的。如果公共部門想從中分享利潤，是很容易的一件事情，

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只要允許民營部門提高價格，就可以使利潤大幅度提高，公共部門就可以分享到更多的利潤。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，最終可能會導致公共部門失信於民，引起社會混亂。既然不能與民營部門分享利潤，那么如何與民營部門分享利益呢？分享利益在這裡是指分享民營部門的社會成果。就是說，民營部門為社會提供的公共產品和服務，形成的社會影響與社會效益，並非是民營部門獨自完成的，他是與公共部門一起共同完成的。這種社會效益同樣也是公共部門來創造的。

這種利益共享對於公共部門來說非常重要，雖然表面看沒有什麼特別的，也沒有什麼直接的利潤分享，但對於公共部門來說，比直接分享利潤更為重要。特別是在對政府公共部門績效評價中，公共部門會因通過私營部門為社會提供公共產品和服務贏得高分。夥伴關係是PPP的基礎，沒有夥伴關係就沒有PPP。在此，利益共享又是夥伴關係的基礎之一，如果沒利益共享同樣也不會有夥伴關係。無論是公共部門與民營部門合作、私人部門之間合作、公共部門之間的合作，都要建立在共同的利益基礎之上。記得有位著名的外交家說過這樣一句話，沒有永恆的朋友，也沒有永恆的敵人，只有永恆的利益。充分說明了共同利益是夥伴關係的基礎。

風險分擔

PPP的第三個特徵是風險分擔。夥伴關係不僅僅意味著利益共享，同時也意味著風險分擔。利益共享是夥伴關係的一個基礎，而風險分擔是夥伴關係的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成夥伴關係。無論是市場經濟

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或計畫經濟、無論是私人部門或公共部門、無論是個人或企業，沒有誰會喜歡風險。就算最喜歡冒險的冒險家也不會喜歡風險，如果冒險家喜歡風險的話，他們就不會千方百計地來避免風險出現了。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特徵，是PPP區別於公共部門與民營部門其它任何形式的顯著標誌。
如政府採購過程，不可能形成公私合作的夥伴關係，因為他們在此過程中總是讓自己儘可能小的承擔風險，想辦法讓對方承擔儘可能大的風險。而在公私夥伴關係中，公共部門總是儘可能大地承擔自己有優勢地方的風險，而讓對方承擔的風險儘可能要小。最為明顯的例子就是，在隧道建設中，如果因車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，這時公共部門對其進行現金流量補貼，這種做法基本上消除了民營部門因車流量部門而引起的經營風險。這種做法也充分說明了前面所提到的，在PPP中，合作雙方總是站在對方的角度思考問題，處處為對方著想這樣一種基本思想。如果每一種風險都能由最善於應對該風險的合作方承擔，那么毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。可見，風險分擔其根本目的是為了使整個PPP項目的風險達到最小化。

一般職能

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計畫、組織、領導和控制。計畫包括定義組織目標；制定全局戰略以實現這些目標；開發一個全面的分層計畫體系以綜合和協調各種活動[9]。計畫是一種協調的過程，它給管理者和非管理者指明了方向。當所有有關人員了解了組織的目標和為達到目標他們必須做出什麼貢獻時，他們就能開始協調他們的活動，互相合作，結成團隊。如果沒有計畫，則會走許多彎路，從而使實現目標的過程失去效率。有了計畫還可以減少重複性和浪費性的活動。在實施之前的協調過程可以發現浪費和冗餘，進一步，當手段和結果清楚時，低效率的問題也就會暴露出來了。通過計畫還可以減小不確定性，它還使管理者能夠預見到行動的結果。

計畫可分為正式計畫和非正式計畫，在PPP管理中，通常正式計畫是由公共部門和民營部門來共同制定的，通過計畫可以清楚看到公共部門與民營部門的共同目標是什麼。通過計畫同樣也可以清楚看到公共部門與民營部門各自的目標是什麼。在這裡我們談的是正式計畫。在公私合作過程，對每一個時期都有具體的目標。這些目標被鄭重地寫下來並使合作雙方的全體成員都知道，就是說，讓每一個參與管理的人都務必明確組織想要達到的什麼目標和怎么

合作,共贏!

實現這些目標。組織一般由組織結構、組織與職務、人力資源管理、變革與創新的管理等組成。組織結構描述組織的框架體系。就像人類由骨骼確定體型一樣，組織也是由結構來決定其形狀的[10]。在PPP過程中，有時會因特殊的項目而設立新的組織機構，有些項目會以原來的組織機構為基礎不再設立的新的組織機構。在新設立的組織機構中，一般會有公共部門和民營部門雙方人員共同組成，根據契約要求安排相應的管理職位。

領導包含兩個方面的內涵，一個是動詞領導；另一個是名詞領導者。在作為動詞時，其含意非常豐富，包含有組織行為學和各種理論、各種激勵理論、溝通及人際交往的各種理論等。在作為名詞領導者時，也與管理者有著不同的理解。在理想情況下，所有的管理者都應當是領導者。但是，並不是所有的領導者必然具備完成其他管理職能的潛能，因此不應該所有的領導者都處於管理崗位上[11]。在領導這個職能上，PPP也有著不同於一般管理模式的特點，如上海浦東自來水廠採用PPP管理模式中，新成立的法國威望迪集團持股50%的水務公司，其懂事長和總經理是由中方和法方輪流執政（中方人員任懂事長時，法方任總經理；法方任懂事長時，中方任總經理）。充分體現了PPP管理模式中，領導職能的特殊作用。
控制可以定義為，監視各項活動以保證它們按計畫進行並糾正各種重要偏差的過程。一個有效的控制系統可以保證各項行動完成的方向是朝著達到組織目標的。控制系統越是完善，管理者實現組織的目標就越是容易。控制過程一般可分為三個步驟：第一是衡量實際績效；第二是將實際績效與標準進行比較；第三是採取管理行動來糾正偏差或不適當的標準。在PPP管理過程，控制職能表現的更為明顯，無論是公共部門還是民營部門都在時刻衡量實際績效。民營部門衡量的實際產生的利潤如何，而公共部門衡量的是社會公眾所產生的反映如何。在第二步，民營部門更多地在考慮實際產生的績效與以往的其它項目進行比較；而公共部門則將實際取得的績效與合作前進行比較；第三步是採取相應的管理行動進行糾正偏差。儘管計畫可以制定出來；組織結構可以調整得非常有效；員工的積極性也可能調動起來，但是這仍然不能保證所有的行動都按計畫執行，不能保證管理者追求的目標一定能達到。因此控制是非常重要的，因為它是管理職能環節中最後的一環。

特殊職能

PPP作為一種新型的管理模式，它不僅僅具備了一般管理職能，除此之外，它還兼具有融資和利用新技術的職能，這是一般管理所不具備的。在PPP初起之時，人們就是把PPP當作一種融資的形式。隨著對PPP認識的不斷深入，PPP的管理概念才逐漸被人們所認知。融資職能是人們對PPP最早的認識，直到現在還有相當的人認為PPP是一種融資

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模式。PPP興起之初，其主要目的也就是為基礎設施融資，更為具體一點就是這公路建設、鐵路建設融資。就是說，政府在建設公路、鐵路等基礎設施時，由於資金不足，讓民營部門進行投資，民營部門通過收費的形式收回投資，所以，導致人們起初就認識到PPP具有融資的功能，而且也僅僅看到其融資的功能。
正是這種融資的職能，使得人們對PPP有著及大的興趣和熱情，隨後這種PPP的融資職能被不斷地運用到基礎設施的各個方面，如自來水提供、污水處理、隧道建設、公共衛生、基礎教育等等。政府公共部門在不同的領域，通過民營資本來為社會提供公共產品和服務，從而彌補了政府向社會提供公共產品和服務過程中資金的不足。BOT是眾多PPP管理模式中，融資功能表現最為明顯的一個，政府公共部門通常讓民營部門利用自己的資金建設基礎設施（如高速公路），然後讓民營部門經營，並從中獲得收益，經過一定的基建再轉移給政府部門。政府在此過程不需要投資一分錢為社會提供了本應該自己提供的基礎設施和服務，同時經過一定的時期還擁有了該基礎設施。從此可見PPP融資功能之一斑。利用新技術包含兩個意思：一個是生產方面的技術；另一個是管理方法的技術。之所以說利用新技術是PPP管理的模式的一個職能，是因為通過PPP管理模式在為公共部門提供融資的同時，也為公共部門帶來了新的生產技術和管理技術，從而大大提高了公共產品和服務提供的效率和水平，在不增加資源的基礎上，盡最大限度地滿足了社會公眾的需要。

角色定位

公私夥伴關係作為民營化的一種具體形式，主要作用於那些具有自然壟斷的特性，並具有較強的政治敏感性的行業，因此，這一公私合作模式並不能簡單地等同於完全私有化。理論和實踐都明確地表明，政府自身的角色定位對公私夥伴關係的發展和運作起到至關重要的作用，是這一制度安排中必須首先明確的核心問題。在西方理論界，一般從以下幾個方面理解民營化：一是從所有制角度來理解，認為民營化就是私有化，指把歸公共部門所有的資產轉交給

戰略夥伴關係發展

私營部門，通過轉移股權的方式來加以實現；二是從民營化的目的出發，將其理解為政府利用營利性或非營利性的私營部門來提供和完成公共政策，改進公共方案的質量；三是從政府與市場在供給公共服務的角色分配方面出發，把民營化界定為更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求，是在公共物品產出以及公共服務的生產和財產的擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構作用的行動。綜合來看，第三種觀點比較全面準確地概括和反應了民營化的實質，在學界居於主流地位。具體地，西方的一些理論學派從不同的角度對民營化提供了有力的理論指導。從這些理論論述出發，可以更加清晰地明確民營化過程中的政府部門在公共產品和服務的提供方面角色是如何定位的。

公共產品理論為公共部門和私營部門合作進入公用事業領域提供了理論基礎，同時這一理論也明確地表明，政府允許私人部門進入並生產公共產品、提供公共服務，但決不意味著政府在此方面的責任讓渡。完全的市場主導，政府職能在事實上的淡出，往往容易導致政府的責任缺失。公私夥伴關係這一模式可以改變公共產品和服務的生產和提供方式，但卻改變不了公共產品和服務本身的性質，政府仍然有義務保證公眾獲得滿意的公共服務。採取任何形式的公私合作制度，都必須在政府的特許條件下進行經營，政府應當規範私營部門的經營管理行為，讓其趨向實現正常利潤，而並非最大化利潤。對開發中國家而言，由於資本市場不發達，政府責任的缺失往往會增加私營部門在產品和服務供給上的難度和障礙，進而導致公共福利的降低。中國民營資本較為充足的浙江省，民營資本投資公路熱情退潮，大規模的轉讓和撤資，就典型地反映出，政府職能的淡出導致了私營部門投資的預期收益不穩定以及投資環境的變化，造成了巨大的效率損失，降低了社會的整體福利。

政府角色

新公共管理主張在研究方法革新的基礎上，以公共利益的實現為核心，對“公共機構與公共部門經濟效益之間的關係”問題進行研究，提出了一整套不同於傳統行政範式的新思路。新公共管理理論認為管理的性質是相同的，公共部門和私營部門之間的管理沒有實質性的差異，在私營部門被證明是行之有效的經驗和做法同樣適用於公共部門。

友好合作

主張將市場競爭機制引入政府內部以提高政府部門的管理績效和水平，政府改革要以自由化、市場化和社會化為價值取向，並提倡構建企業型政府。這些主張和建議無疑是與民營化的精神相吻合的。所以，薩瓦斯認為，民營化就是新公共管理。新公共管理理論指出，在公共產品和服務的提供上，要明晰政府部門與私營部門的關係，政府職能應定位於掌舵而非划槳。傳統的公共物品供給中，政府承擔了管理者和生產者的雙重角色，而在公私夥伴關係中，政府就可以從繁重的事務中擺脫出來，專注於社會管理者的角色。政府應致力於制定有效的政策及具體措施，促進國內外私人資本參與公共物品和服務的供給。

需要明確的是，新公共管理理論倡導引入競爭以理順激勵機制，提高資源配置效率和社會公共福利，而並非單純的所有制發生變化，把壟斷性的公共企業變成壟斷性的私營企業，對效率提高沒有絲毫影響。公私夥伴關係不同於簡單的私有化。私有化是通過將資產或服務的所有權從公共部門轉移到私營部門，由私營部門完全具有資產或服務的所有權，藉此理順激勵機制的一種提高資源配置效率的方法。公私夥伴關係中雖然也強調私營部門在提高效率上的重要作用，但政府的作用並未弱化，而是起到了引導、幫助、監督等重要作用，政府仍然對資產和服務的所有權進行有效控制。